《河南省自然资源厅关于推动城市地表地上地下空间合理利用的通知》政策解读

一、起草背景和过程

（一）贯彻中央要求的需要。自然资源节约集约利用是加快发展方式绿色转型的重要内容。习近平总书记强调，要实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，要在充分利用地下空间上下功夫，党的二十届三中全会要求“实现资源配置效率最优化和效益最大化”。中办国办《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》提出“推动地下空间合理开发利用，科学编制城市地下空间规划。健全地下空间开发利用相关政策”。

（二）落实省委省政府部署的需要。省委、省政府将资源节约集约利用定位为贯彻新发展理念的核心实践，刘宁书记强调要“坚定走生态优先、节约集约、绿色低碳发展之路”，王凯省长指出“要提升资源节约集约利用水平”。省政府印发的《关于加强和改进土地资源保护利用推动现代化河南建设的意见》指出：推广节地技术和节地模式，支持推进建设用地“一变三”立体开发利用，要求制定建设用地使用权地上、地表和地下分层设立、分层供应、分层登记政策。

（三）解决现实问题的需要。城市地上、地下空间资源潜力巨大，近年来，我省郑州、洛阳、漯河、信阳等地在地下空间开发利用方面已有积极探索实践。《民法典》明确“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，但规定较为原则，亟需在总结各地实践经验的基础上，制定符合我省实际的政策文件，指导地方规范开展地上、地下国有建设用地使用权设立、供应、登记工作，进一步推动地上地表地下空间科学合理利用，促进节约集约利用土地。

为深入贯彻中央和省委省政府决策部署，我厅起草了《关于推动城市地表地上地下空间合理利用的通知》（以下简称《通知》），征求了省直各相关单位、各省辖市、济源示范区、航空港区管委会自然资源主管部门以及社会公众的意见建议，共收到反馈意见11条并认真研究、充分吸收。完成了风险评估、合法性审查、宏观政策取向一致性评估、为基层减负一致性评估等事项，经厅党组会审议通过后正式印发。

二、主要内容

《通知》共分为七个部分，主要内容包括：

一是明确地上、地下空间建设用地使用权内涵。提出建设用地使用权可以在国家所有土地的地表、地上或者地下分别设立、供应、登记；界定了地上、地下空间建设用地使用权的内涵并举例说明。

二是强化国土空间规划统筹引领。强调地表和地上、地下空间的开发利用，应当符合国土空间规划的要求。鼓励因地制宜开展城市地上、地下空间资源综合调查。在国土空间总体规划评估优化时完善地下空间开发利用目标等内容。鼓励探索编制地下空间开发利用相关专项规划。详细规划要充分衔接交通、市政、能源等相关专项规划。

三是明确地上、地下空间准入要求。强调各地应紧密结合城市更新、低效用地再开发等工作，对地上、地下空间进行分层规划和复合利用。明确了地上、地下空间适用的优先类、鼓励类、支持类以及禁止类项目类型。落实军用土地地上、地下空间利用以及地下商业街规划建设的相关要求。对盐穴、煤炭采空区等深层地下空间利用提出明确要求。

四是分层设立地表和地上、地下空间建设用地使用权。建立立体“坐标轴”，探索以三维方式确定权属界线封闭且能够独立使用的宗地空间范围，整体或分别设立地表和地上、地下空间建设用地使用权。对因公共利益需要提前收回地上、地下空间建设用地使用权的，应给予合理补偿。

五是分层供应地表和地上、地下空间建设用地使用权。可以实行分层供应，也可以采取“地表+地上”“地表+地下”“地表+地上+地下”等组合方式供应。针对单建、结建地上、地下空间建设项目的不同情形，提出了差别化供应方式；明确了地上、地下空间建设用地使用权的使用年期、出让价格确定原则、方法及优惠政策。

六是规范建设项目规划许可管理。使用地上、地下空间进行工程建设的，应按规定办理规划许可，并分别明确了以划拨或出让方式取得地上、地下空间建设用地使用权的，建设用地规划许可证的核发要求。

七是分层登记地表和地上、地下空间建设用地使用权。明确了地表和地上、地下国有建设用地使用权及其所附建（构）筑物所有权确权登记的范围、方法与路径。

三、需要说明的问题

（一）关于地上、地下空间建设用地使用权权属保障。《通知》对地上、地下空间建设用地使用权内涵进行了界定并举例说明；在分层设立时，提出“整体或分别设立地表和地上、地下空间建设用地使用权”；在分层供应时，强调“国有建设用地划拨决定书、有偿使用合同等材料中应当列明地上、地下空间建设用地使用权权属界线的界址点平面坐标和高程、用途和使用年限等信息”；在分层登记时，提出“地上、地下空间建设用地使用权及其所附建（构）筑物所有权首次登记时应当建立权属界线界址点的三维坐标”。

（二）关于地上、地下空间安全利用。《通知》明确，一是在开展城市地上、地下空间资源综合调查时，要科学评估地上、地下空间资源环境承载能力、自然灾害影响特征和开发适宜性、安全风险等。二是以安全、环保、可持续利用为前提，划定地下空间保护和利用管控分区，提出差异化管控和引导措施，强化地下空间开发的安全韧性。三是充分衔接交通、市政、能源等相关专项规划，在详细规划中提出符合安全要求的联通区域和连通方式以及地表、地上、地下空间复合利用和功能协调的有关要求。四是鼓励在符合安全标准和综合交通规划要求的城市绿地、广场、公交场站建设地下公共停车设施。

《河南省自然资源厅关于推动城市地表地上地下空间合理利用的通知》

https://dnr.henan.gov.cn/2025/12-09/3272173.html