近年来，外包作业管理存在不规范、不严格等问题，由此引发的生产安全事故较多，造成重大人员伤亡和财产损失。根据《中华人民共和国安全生产法》《山东省安全生产条例》等法律法规规定，按照省委、省人民政府安排部署，为补齐外包作业安全管理短板，解决外包作业“以包代管”“包而不管”等突出问题，有效防范遏制外包作业引发的事故，省政府安委会办公室牵头起草了《山东省外包作业安全生产管理办法（暂行）（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》）。

一、起草背景

（一）有利于防范遏制相关事故，切实保障人民群众生命财产安全。外包作业具有高危作业集中、交叉作业多、现场作业风险复杂、人员流动性大等特点，违章作业、监护缺失、冒险作业等行为时有发生，一旦发生事故极易造成群死群伤，严重威胁从业人员生命安全。从近年来事故分析和复盘情况看，外包作业成为引发事故的重要因素，与外包安全生产责任虚化、日常管理缺位等直接相关。我省制定出台《管理办法》，能够从制度层面压缩事故发生空间，是坚持人民至上、生命至上，稳控全省安全生产形势的现实选择。

（二）有利于整治外包作业乱象，提升安全治理水平。当前，外包作业领域存在一些突出问题，比如部分发包单位“重业务发包、轻安全管控”，以合同约定转嫁法定安全责任，“以包代管”问题屡禁不止；部分承包单位资质挂靠、层层转包、违法分包，安全管理机构虚设、安全员脱岗，现场安全管理流于形式；多单位交叉作业时统筹协调责任落实不到位，外包从业人员安全教育培训、安全交底“走过场”。我省制定出台《管理办法》，厘清发包单位、承包单位责任，明确全流程管理规范，能够有效纠治外包作业乱象，提升安全治理能力和水平。

（三）有利于健全完善管理制度，补齐安全治理短板。《中华人民共和国安全生产法》仅对外包发包、承包作出原则性规定，对资质审查、管理协议签订、统一安全管理、安全教育培训、外包人员管理、进场审核把关、现场作业检查、危险作业管控、应急逃生保障等环节具体要求未作出明确规定。行业层面多为部门规章、规范性文件，适用范围局限于个别行业，缺少覆盖全行业的统一制度。制定出台《管理办法》，对上位法原则条款进行细化落地，有利于打通制度落地“最后一公里”，补齐外包作业全链条安全管理制度短板。

二、主要内容

《管理办法》分为总则、禁止情形、全流程管理规范、监督管理、附则等五个章节和两个附件。

（一）总则。共4条，主要界定发包、承包单位职责，明确属地和部门管理责任，建立激励和约束机制，对“谁来管”作出规范性规定。

（二）禁止情形。共17条，主要依据现行法律法规，明确船舶修造、化工、矿山等16个行业领域禁止外包情形，并对其他行业领域禁止情形作出兜底性规定，对哪些事项“不能外包”作出细化要求。

（三）全流程管理规范。共10条，主要针对“以包代管、包而不管、风险辨识不清、危险作业管控不严、现场检查不到位、教育培训走过场”等问题，聚焦作业过程管控，对资质审查、协议签订、统一管理、全员实名、教育培训、入场审核、风险辨识、现场检查、危险作业管控、应急逃生保障等10个环节逐项细化管理要求，明确“管什么、怎么管”。

（四）监督管理。共2条，主要对部门安全生产监督管理提出要求，明确部门对承包单位、发包单位的重点检查事项，依法调查事故并严肃追责问责。

（五）附则。共2条，主要是各地区各行业领域结合实际，细化完善外包作业管理具体情形。

附件1为《发包单位外包作业安全生产职责清单》，明确发包单位12项具体职责。

附件2为《承包单位外包作业安全生产职责清单》，明确承包单位8项具体职责。