公告内容  为规范和加强土地储备管理，有序实施城市规划，促进土地节约集约利用和空间资源高效配置，推动经济社会可持续、高质量发展，市规划资源局正在对《上海市土地储备办法》进行修改。现将《上海市土地储备办法（修订草案）》公开征求意见，希望市民和各有关单位就相关内容提出意见和建议。有关事宜公告如下：

  一、市民和各有关单位可以将书面意见直接寄送上海市规划和自然资源局，也可以发送电子邮件。

  来信地址：上海市北京西路99号1107室

  电子邮件地址：shstdcbzx@163.com

  二、征求意见截止日期为2026年11月23日。

  上海市规划和自然资源局

  2026年10月23日

草案全文  第一条 （目的和依据）

  为规范和加强土地储备管理，有序实施城市规划，促进土地节约集约利用和空间资源高效配置，根据《中华人民共和国土地管理法》《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

  第二条 （适用范围）

  本市行政区域内的土地储备及其相关监督管理，适用本办法。

  本办法所称的土地储备，是指政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地、实施资产管护、组织前期开发、储存以备供应的行为。

  第三条 （工作原则）

  土地储备应当遵循政府主导、规划引领、统一管理、市区联动、权责明晰、资源统筹的原则，为实施国土空间规划提供支撑保障。

  第四条 （政府职责）

  市、区人民政府应当加强对土地储备工作的组织领导，完善并推动落实土地储备政策和保障措施，建立健全土地储备统筹协调机制，研究解决土地储备工作中的重大问题。

  第五条 （部门职责）

  市规划资源部门负责本市土地储备工作的统一管理和监督；区规划资源部门按照职责负责本行政区域内土地储备工作的相关管理和监督。

  发展改革、财政、住房城乡建设管理、交通、生态环境、绿化市容、水务、经济信息化、房屋管理等部门按照各自职责，做好土地储备相关工作。

  第六条 （储备机构）

  市、区人民政府设立的土地储备机构承担本行政区域内土地储备具体实施工作。

  市土地储备机构应当对区土地储备机构的具体实施工作予以指导。

  第七条 （土地储备五年计划）

  市规划资源部门应当会同市发展改革、财政、住房城乡建设管理、经济信息化、房屋管理等部门以及各区人民政府（含作为市人民政府派出机构的特定地区管理委员会），根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划和土地市场调控的需要，编制全市土地储备五年计划，经市规划委员会审议后，报市人民政府批准。

  全市土地储备五年计划应当明确土地储备的工作目标、规模总量、用途结构、空间布局、重点任务和保障措施等内容。

  全市土地储备五年计划应当统筹主城区、重大战略片区、重要交通枢纽、黄浦江苏州河沿线、五个新城等区域要素以及产业发展、城市更新、重大工程建设等重点工作需要，划定土地储备重点区。

  全市土地储备五年计划涉及空间安排的内容，依法纳入相应的国土空间规划。

  第八条 （土地储备三年滚动计划）

  市、区规划资源部门应当根据全市土地储备五年计划并结合土地供应计划安排，分别编制市级、区级土地储备三年滚动计划。

  土地储备三年滚动计划应当合理确定未来三年土地储备规模、土地储备重点区具体范围，统筹安排三年内可收储的土地资源。

  土地储备三年滚动计划应当结合城市更新、产业发展等工作，将空闲、低效利用等存量建设用地优先纳入可收储的土地资源。

  第九条（土地储备年度计划）

  市、区规划资源部门应当会同同级发展改革、财政、住房城乡建设管理、经济信息化、房屋管理等部门，根据全市土地储备五年计划和土地储备三年滚动计划，结合区域发展实际，分别制定市级、区级土地储备年度计划，经市规划委员会审议并报同级人民政府批准后组织实施。

  市规划委员会审议前，区规划资源部门应当将区级土地储备年度计划报送市规划资源部门审核；区级土地储备年度计划经批准后应当报市规划资源部门备案。

  因土地储备统筹需要、资金安排等情况，确需调整土地储备年度计划的，应当按照原程序报经批准、备案。

  土地储备年度计划应当包含以下内容，并明确相应的项目清单：

  （一）上年度末储备土地结转情况；

  （二）年度新增储备土地计划；

  （三）年度续建储备土地计划；

  （四）年度储备土地前期开发计划；

  （五）年度储备土地临时管护计划；

  （六）年度储备土地供应计划；

  （七）年度土地储备资金需求。

  第十条 （储备范围）

  下列土地可以入库储备：

  （一）依法收回的国有建设用地；

  （二）收购的国有建设用地；

  （三）行使优先购买权取得的国有建设用地；

  （四）已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；

  （五）其他依法取得的国有土地。

  第十一条 （储备分工）

  本市土地储备分为市级土地储备和区级单独储备；市级土地储备包括市级单独储备、市区联合储备。具体划分情形，由市规划资源部门确定。

  对于全市土地储备五年计划中划定的土地储备重点区，以及轨道交通重要站点周边范围内的土地，一般应当纳入市级土地储备；确需纳入区级土地储备的，区土地储备机构应当征询市土地储备机构意见。

  第十二条 （土地储备项目实施方案）

  市、区土地储备机构应当依据市级、区级土地储备年度计划，编制土地储备项目实施方案，并分别报市、区规划资源部门审核后组织实施。对于项目资金超过一定限额以及需要统筹协调的重大项目，土地储备项目实施方案应当由规划资源部门报同级人民政府同意。

  土地储备项目实施方案应当包括项目基本情况、实施目标及其必要性、预计达成的实施效果等内容，并对项目周期、时序、前期开发、管护、资金等作出明确安排。

  土地储备项目实施方案的审核和组织实施工作应当符合本市有关土地储备项目管理要求；具体办法由市规划资源部门会同市财政等有关部门制定。

  第十三条 （土地收购）

  依法采用收购方式进行土地储备的，收购价格应当综合考虑土地区位、用地性质、出让年期、土地取得方式等因素，并参照评估价格，按照规定程序予以合理确定；其中，收购产业用地的，应当按照规定开展产业用地综合价值评估。

  第十四条（不动产登记）

  原土地权利人应当依法办理相应的不动产权利注销登记；原土地权利人可以委托土地储备机构代为办理。

  储备土地不再办理国有建设用地使用权首次登记，不得办理不动产抵押登记。

  第十五条 （储备土地入库）

  市规划资源部门建立全市统一的储备土地库。

  入库储备土地应当是产权清晰的土地。土地储备机构应当对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、产权状况等情况进行审核，并将审核情况及有关材料报规划资源部门同意。

  存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地，在按照有关规定由相关单位完成核查、评估和治理之前，不得入库储备。

  第十六条 （储备土地前期开发）

  土地储备机构应当组织对储备土地开展必要的前期开发和标地营造，为土地供应提供保障。

  储备土地的前期开发应当按照相关规划，完成地块内必要的基础设施建设并进行土地平整，满足必要的“通平”要求，并加强对文物遗存、历史古迹、古树名木等遗产的保护。

  本市推进建筑师、规划师、评估师等专业人员联动，为储备土地前期开发等工作提供技术支撑和服务。

  第十七条 （标地营造）

  在储备土地前期开发中，有关部门、土地储备机构可以根据国土空间规划，统筹考虑优质公共服务配套、产业综合效益提升等需求，组织实施标地营造工作，开展地形塑造、河道水系与绿化空间建设以及海绵城市、量子城市等绿色化、智能化基础设施建设，因地制宜推进地下管线优化布局以及浅层地热能等新型能源开发利用。

  标地营造涉及固定资产投资项目的，应当遵守基本建设项目相关规定。

  第十八条 （储备土地管护）

  土地储备机构应当对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护。

  土地储备机构应当建立巡查制度；发现有侵害储备土地权利行为的，应当及时劝阻、制止，并向有关部门报告。

  土地储备机构可以按照规定委托具备管护能力的单位，承担储备土地的日常管护工作。土地储备机构应当对管护单位的管护能力、效果进行评估。

  第十九条 （储备土地临时利用）

  在储备土地供应前，根据国土空间规划和地区发展需要，土地储备机构可以将储备土地或者连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用、过渡型利用等方式加以临时利用。

  储备土地临时利用期限一般不超过2年，并且不得影响土地供应。临时利用的储备土地范围内不得修建永久性建筑物；需要搭建建（构）筑物的，应当依法履行报批手续。

  临时利用储备土地应当按照规定由土地储备机构报同级规划资源部门同意后，由土地储备机构与临时利用人签订储备土地临时利用协议。

  对于临时利用储备土地费用，土地储备机构可以委托具有相应资质的评估机构进行评估。

  第二十条 （土地储备委托实施）

  土地储备机构可以将土地储备项目委托给项目所在地的人民政府组织实施。

  土地储备机构可以通过政府采购等方式确定具有相应经验与能力的单位，开展土地储备过程中资产评估、收储补偿、场地平整、资产管护等具体工作。

  土地储备机构应当与受委托的人民政府或者有关单位签订委托协议，并在协议中明确委托的工作内容、工作要求及相关责任。

  第二十一条 （设施移交）

  储备土地作为经营性用地供应前，土地储备机构应当将储备土地相应范围内的道路、绿化、河道水系等基础设施移交给相关主管部门。

  相关主管部门应当及时接收和开展设施维护管养工作，有关经费纳入相关部门的年度预算，由同级财政予以保障。

  第二十二条 （年度计划评估）

  规划资源部门应当对土地储备年度计划实施情况组织开展评估；评估结果应当作为优化相关土地储备计划、资金安排等的重要参考。

  第二十三条 （土地储备资金来源）

  土地储备资金来源包括：

  （一）从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排用于土地储备的资金；

  （二）从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；

  （三）发行地方政府债券筹集的土地储备资金；

  （四）土地储备资金产生的利息收入等；

  （五）按照国家规定经批准可用于土地储备的其他资金。

  第二十四条 （土地储备资金使用范围）

  土地储备资金使用范围包括：

  （一）征收、收购、优先购买或者收回土地需要支付的征收补偿费用或土地价款；

  （二）征收、收购、优先购买或者收回土地后进行必要的前期开发费用；

  （三）按照国家规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出；

  （四）与土地储备工作相关的地籍调查、房地产价格评估、管护等费用，以及根据实际情况组织实施土壤污染状况调查的相关费用。

  （五）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。

  土地储备资金通过政府预算安排，实行专款专用。

  土地储备机构应当严格按照规定用途使用土地储备资金，不得挪用。土地储备机构所需的日常经费，纳入政府预算，与土地储备资金实行分账核算，不得混用。

  第二十五条 （智慧管理）

  规划资源部门以及土地储备机构应当会同相关部门依托政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”和大数据资源平台，运用大数据、云计算、人工智能、量子技术等新兴技术，优化土地储备业务流程，加强信息共享，开发相关应用场景，提升土地储备数智化管理水平。

  第二十六条 （自然资源资产储备）

  本市按照国家有关规定，探索开展自然资源资产综合收储，优化自然资源资产储备机制；具体办法由市规划资源部门另行制定。

  第二十七条 （行政责任）

  规划资源部门和其他有关部门及其工作人员有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

  第二十八条（施行日期）

  本办法自X年X月X日起施行。2004年6月9日上海市人民政府令第25号发布，根据2010年12月20日上海市人民政府令第52号修正并重新发布的《上海市土地储备办法》同时废止。

背景介绍  一、制定背景及依据

  《上海市土地储备办法》于2004年制定，2010年修正，对调控土地市场运行、优化土地资源配置发挥了重要作用。近年来，随着城市发展转入存量提质增效阶段，国家对优化土地管理制度、提升土地资源配置效能作出新部署，相关主管部门出台新的制度规范；本市同步推进土地储备改革，建立健全土地储备新机制。现行规章存在与国家要求、本市改革实践不相适配的情况，亟需修订。

  为适应新形势下土地储备管理需要，规范土地储备全周期管理，依据《中华人民共和国土地管理法》《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律法规及改革政策要求，对《上海市土地储备办法》予以修订。

  二、主要修订内容

  现行《上海市土地储备办法》共二十条，本次征求意见稿共二十八条，以健全“规储供用”一体化机制为主线，覆盖土地储备全流程，主要包括以下几方面内容：

  （一）明晰立法定位，厘清适用范围与各方职责

  主要设置目的和依据（第一条）、适用范围（第二条）、工作原则（第三条）、政府职责（第四条）、部门职责（第五条）、储备机构（第六条）等条款，进一步明确立法宗旨、适用边界和工作原则，厘清市、区两级政府，相关部门以及市、区土地储备机构的职责分工。

  （二）构建“5-3-1”三级储备计划体系

  主要设置土地储备五年计划（第七条）、土地储备三年滚动计划（第八条）、土地储备年度计划（第九条）、储备范围（第十条）、储备分工（第十一条）等条款，构建层级衔接、动态传导的土地储备计划管理体系，划定土地储备范围，明确市、区分工机制，强化市级统筹调控。

  （三）健全全流程管理，规范土地储备实施链条

  主要设置土地储备项目实施方案（第十二条）、土地收购（第十三条）、不动产登记（第十四条）、储备土地入库（第十五条）、储备土地前期开发（第十六条）、标地营造（第十七条）、储备土地管护（第十八条）、储备土地临时利用（第十九条）、土地储备委托实施（第二十条）、设施移交（第二十一条）、年度计划评估（第二十二条）等条款，对项目实施、土地收购、入库管理、前期开发、管护利用、设施移交、计划实施评估等全流程事项作出系统性规范。

  （四）细化资金规则，强化土地储备资金监管

  主要设置土地储备资金来源（第二十三条）、土地储备资金使用范围（第二十四条），明确储备资金来源渠道、支出范围，落实专款专用、分账核算等资金监管要求。

  （五）拓展制度内涵，赋能储备改革创新

  主要设置智慧管理（第二十五条）、自然资源资产储备（第二十六条），对土地储备数智化管理，以及自然资源资产综合储备改革探索作出制度安排。