各区人民政府，市政府各委、办、局，各有关单位:

  《上海市加强土地管理“十五五”规划》已经市政府同意，现予印发，请按照执行。

上海市规划和自然资源局

2026年7月31日

上海市加强土地管理“十五五”规划

  根据《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称“上海2035”总规）和《上海市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》的要求，以高水平土地资源要素保障服务城市高质量发展，制定本规划。

  一、总体要求

  以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，完整准确全面贯彻新发展理念，全面落实中央城市工作会议精神，围绕推动高质量发展首要任务和构建新发展格局战略任务，深入践行人民城市重要理念，强化“规储供用”一体化管理，着力通过土地资源利用方式转变和管理效能提升，优化资源配置效率和增益增效路径，为加快推进“五个中心”和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市、现代化人民城市建设发挥保障和支撑作用。

  “十五五”期间，围绕上海“五个中心”建设和“上海2035”总规实施，推动国家和本市重大战略任务实施的资源要素保障水平稳步提升，土地全周期价值管理体系日益完善，土地资源配置效率和效益显著提高，土地管理政策与宏观政策和城市发展高效衔接能力持续提升，构建资源供需动态匹配、空间资源价值提升的可持续运行机制。

  ——总量统筹水平明显提升。加强资源统筹和优化配置，逐步完善土地资源“总量把握、存量不滞、增量不断、流量增效、质量提升”的调控机制。“十五五”期末，全市建设用地总规模不突破3200平方公里。“十五五”期间，持续推进低效建设用地减量化，每年实施低效用地减量7平方公里左右，重点聚焦生态复合单元、海岸带等重点区域实施减量化。

  ——储备供应效率不断加强。深化土地资源“优储精供”机制，加大土地储备力度，构建全要素、全覆盖、全周期的空间“资源池”。“十五五”期间，全市年均土地供应35-40平方公里，年均新增土地储备计划规模50-60平方公里，强化土地要素对经济社会发展的服务保障。

  ——节约集约水平进一步提高。统筹盘活存量资源和用好增量空间，多措并举，引逼结合，大力推动“批而未供”土地、闲置土地处置和低效用地盘活。“十五五”期间，存量土地供应比例力争达到70%，单位GDP建设用地使用面积降低比例力争达到20%左右，促进空间资源利用提质增效。

  ——全周期管理效能持续完善。聚焦超大城市空间治理能力和水平提升，建立健全土地资源运行和全周期管理的监测评估与反馈调节机制，推动“人工智能”赋能土地管理数智化转型，完善数据驱动的决策支撑与共治共享机制，全面提升国土空间治理的精细化与智能化水平。

表1加强土地管理“十五五”规划主要指标

  注：存量土地供应比例，根据不涉及农用地转用审批的供地面积统计。

  二、强化土地“规储供用”全周期价值管理，提升发展动力

  （一）建立健全土地全周期价值管理机制

  1.加强土地资源“规储供用”全过程管理。坚持高质量发展，突出规划引领、资源统筹，强化“三师联创”“四资贯通”，统筹土地资源潜力识别、优化配置、绩效评估、功能策划，以高水平规划提升空间资源的价值作用。统筹安排土地资源储备供应，加大规划引导下的重点发展地区、重大公共设施、重点项目土地储备力度，探索“标地营造”制度，提升储备资源价值，充分研判区域规划实施情况和市场需求，实现精准供应。推进土地资源集约高效利用，加强规划功能实现和项目策划运营，完善利益平衡与激励约束机制，优化土地资源利用监测评估，建立土地资源利用状况的反馈调节机制。

  2.统筹增量、存量、减量资源综合配置。精用增量资源，充分保障国家和本市战略项目实施、社会民生发展和重大项目建设。推动增量资源向优势地区倾斜，发挥“以增带存、以增促减”的资源优化利用效应。盘活存量资源，大力推动老旧居住区、低效园区、低效商务区更新盘活，形成以存量空间利用为主的资源利用方式。优化减量资源，推进低效用地减量腾退和功能调整，发挥“以减量优结构、以减量增价值”的空间腾挪作用。统筹协调、高效配置土地资源，构建促进土地资源利用增益增效管理机制。

  （二）落实发展空间和功能优化引导

  1.主城核心区。聚焦承载“五个中心”核心功能，加强高品质的公共服务设施和住宅用地供给，提升空间品质和人民城市功能，以土地储备、城市更新等路径，推进“一江一河”沿岸地区空间资源更新盘活，彰显核心功能区土地资源价值。

  2.中外环周边地区。围绕中城地带打造，强化轨道交通TOD综合开发，依托产业发展基础，突出特色引领、差异互补和功能联动，建设对外开放、绿色科创、一体化引领、创新转型功能区。推动科技创新和产业创新融合发展，聚焦吴淞创新城、市北高新区、南大智慧城、桃浦智慧城、虹桥临空、漕河泾、金桥开发区、外高桥等重点地区，优化用地结构、盘整空间资源，加强灵活多样、低成本、嵌入式创新创业空间供给。

  3.重点战略地区。聚焦主城区与近郊市镇空间整合、功能融合，加大优势地区的增量土地资源集中投放。聚焦虹桥国际中央商务区及周边地区站场融合发展和区域城镇联动，有序推进交通用地、公共服务、居住用地的有效供给，促进空间品质提升和产城融合发展，围绕虹桥商务区核心区及周边区域、凤栖湿地、云麓湿地等重点发展地区，加强土地收储。聚焦“大零号湾”及周边地区策源功能打造，统筹大吴泾地区空间发展和战略预留。加强吴淞创新城科创产业片区、上海宝山站周边地区、国际邮轮旅游度假区、浦东三岔港等地区土地储备与供应，推动低效产业用地盘活，强化创新导入与引领型产业集群发展。围绕东方枢纽及周边地区功能打造，重点推进东方枢纽核心区、大飞机产业园、上海国际旅游度假区片区和川沙城市副中心等地区土地储备，统筹配置公共服务、综合交通、市政基础设施等土地资源。

  4.“五个新城”地区。聚焦打造更具特色和竞争力的新型增长极，加强枢纽节点和轨交站点周边地区、重点产业园区土地资源配置，建立新城住宅用地供给与人口导入相适应的土地供应机制，推进土地储备库存资源有序去化。

  （三）健全土地储备机制

  1.统筹谋划土地储备“一张图”。坚持规划引领，持续完善以5年、3年、1年为重要节点的土地储备规划计划体系。聚焦主城核心区、黄浦江滨江中北段、虹桥国际中央商务区及周边地区、东方枢纽及周边地区、大吴淞地区、“大零号湾”及周边地区等重点地区加大土地储备力度。

  2.加强市区协同和部门协作。强化市规划委员会统筹协调，相关部门各司其职。逐步将原来具备土地储备职能的平台公司管理的市、区两级储备土地，分别转至市、区土地储备中心，实现归口管理。

  3.健全“标地营造”机制。依据国土空间详细规划，运用“三师”联创，因地制宜打造“标准地”和“标杆地”，形成蓝绿交织、立体复合、海绵弹性的城市形态框架和建设基础。研究制定指导文件，开展典型项目建设，探索空间资源增益增效模式。

  4.提升储备土地资产价值。健全全市土地储备“资源池”，加强储备土地分类管理。完善储备土地管理管护、临时利用、短期利用、过渡型利用等管理规则。

  （四）分类推进土地精准供应

  1.多措并举保障土地供应。“十五五”期间，全市住宅用地供应总量不少于20平方公里，有序推进保障性住房用地供应，满足多层次、功能性、品质化的居住需求。精准调控商办用地供应，围绕商务区能级提升和功能集聚，在世博地区浦西片区、东方枢纽、中城地带等重点区域有序供应，结合城中村改造、“15分钟社区生活圈”建设，合理供应配套商业用地；结合商务楼宇单元规划实施，推动存量商办空间提质增效。“十五五”期间，全市严控商办用地供给，确保供应节奏、规模与市场需求精准匹配。落实“保量控价”要求，充分保障产业用地供应，统筹各类政策、要素和资源，加强土地储备与产业项目供需衔接。增加工业、科研、仓储、公共服务混合用地供应，推动产业项目用地供应向产业基地、产业社区、国家公告开发区集中，“应保尽保”推动产业项目快速落地。“十五五”期间，全市年均可供应工业用地稳定在10平方公里以上。有效保障公共服务和基础设施用地。优先满足跨区域交通、能源、水利基础设施用地需求，探索实施大型生态用地不纳入建设用地管理。

  2.完善土地价格更新应用体系。深化城乡建设用地基准地价应用，优化提升实施成效。构建规划引领、分区分类、弹性适应的自然资源资产价格体系，健全动态监测与定期更新机制。分类设定过渡型利用、弹性利用、混合利用等价格管理方式，强化价格体系对空间格局、市场趋势的牵引调控。

  3.优化土地资源配置政策。创新城市更新资源配置方式，完善责任规划师、责任建筑师、责任评估师等“三师”联创工作机制，推动资源、资信、资产、资金“四资”贯通，在规划引领下实现资源价值的全周期、全流程闭环管理。根据城市发展要求，适应产业、养老、服务业等行业转型升级等需要，积极创新相应资源配置政策，主动强化资源要素的服务和保障。深化集体建设用地多元化利用路径，探索资源导向型可持续发展模式，推动城乡要素双向流动、优势互补，促进城乡融合发展。

  4.健全城乡统一的建设用地市场。统一城乡建设用地的产权权利责任、交易规则与市场平台、价格形成机制等，促进土地要素流通顺畅，提高资源市场化配置效率。强化工业用地二级市场管理，优化服务流程，推动转让管理与不动产登记的高效衔接，切实保障企业合法权益，激发市场活力。加强土地市场与其他资产处置平台、司法拍卖和涉地股权转让管理的工作衔接，强化建设用地转让、出租等行为的统一监管。

  （五）推动土地资源集约高效利用

  1.做好全国国土调查工作。落实国家统一要求，开展第四次全国国土调查工作。研究制定符合城市更新、国土空间用途管制、土地供应等需求的用地分类标准和管控应用规则。加强数据成果应用，强化调查、规划、管理、执法协同管理机制。

  2.鼓励土地混合复合利用和功能灵活转换。深化“零类融合用地”政策实施，鼓励弹性空间设计赋能、土地分层分时利用。研究存量建筑用途灵活转换支持政策，推动区域功能融合发展。

  3.推进地下空间合理有序开发利用。实施地下空间资源调查监测和综合评价，立足资源禀赋和环境承载能力，评估城市总体的地下空间资源规模、质量和布局，推进地上地下空间一体化开发和复合利用，加强基础设施和地下空间重点开发区域的立体化综合利用。依据城市总体规划制定地下空间分层利用与竖向管控规则，形成“平急两用”立体开发格局。

  4.深入推进低效用地再开发。继续推动低效用地再开发试点，强化低效用地识别与评价，建立盘活倒逼和利益引导机制，实施差别化资源配置政策。优化产权归集、整合、置换和登记相关政策，鼓励存量设施功能提升、老旧住房更新，常态化推进低效产业用地盘活处置。加大批而未供土地处置力度，预防闲置土地新增，规范闲置土地认定处置，健全政府负责、部门联动的工作机制。

  三、以资源利用赋能城市功能升级，提升空间活力

  （六）打造服务新质生产力发展的资源载体

  1.分类施策推动产业空间集聚。落实“一主、五辅、多节点”的市域产业空间格局，开展开发区综合绩效评估，健全开发区土地集约利用评价体系，实施开发区节约集约用地评价监测。探索构建产业用地动态资源池，分区落实“强化集聚、盘活赋能、观察退出”的差异化空间发展策略。编制全市产业空间盘活和发展指南，引导推动全市产业空间整合优化，落实小散园区整治和开发区用地治理要求，推动园区规模化集约化发展。

  2.制度化推进产业用地盘活转型。深化落实产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动，完善管理制度，按年度滚动开展产业用地综合绩效评估，拓展评估结果应用，完善盘活政策工具箱。规范产业用地综合价值评估，强化全过程全周期管理。结合滚动绩效评估与价值评估成果，深化推进存量产业用地盘活更新，加强产业空间规划、储备、供应、维护全周期管理统筹与量价协同监测。优化产业用地融合管理，推动产业空间更新提质。

  3.完善产业用地监管和服务机制。实施产业用地“有偿使用合同+产业发展合作协议”双监管模式，落实存量产业用地跨部门综合监管，加大履约监管力度。加强规划资源要素保障和产业发展协同，做好产业项目的规划实施深化和出让管理，强化产业项目落地快速响应机制，完善规划优化、土地供应、项目审批“一站式”服务机制。

  （七）加强宜居城市高品质生活的资源供给

  1.强化供需适配的住宅用地保障。结合高质量发展和“好房子”建设要求，根据居住建筑市场需求及套均面积的增加，有序调控住宅用地供应。主城区内增加优质住宅用地供给，提升居住品质；主城区外结合产业布局和人口结构变化，优先向轨道交通站点和就业岗位密集地区供应住宅用地，促进职住平衡。新城聚焦人口导入区域、存量商品住房去化，合理调控住宅用地供应规模和时序。商业商务区、产业园区、轨道交通站点、人口导入地区等稳妥推进保障性租赁住房用地供应。

  2.提供优质均衡的公共服务设施。科学配置和实施各类民生保障设施，优先保障教育、文化、医疗、养老等民生设施用地需求。优化公共服务设施用地供应方式，充分利用零星用地、桥下空间、闲置场所、低效空间等，打造全龄友好、功能复合的公共服务设施和公共空间，推动“一老一小”服务提质增能，打造宜居宜业的社区环境。

  3.持续做好体育文化场馆场所空间保障。加强规划引领，合理保障体育文化场馆建设空间，并推动大中型场馆与周边区域综合开发和联动发展；加快存量空间盘活，推动现状体育文化场馆的品质提升。

  （八）构建城市韧性安全的资源保障体系

  1.积极推动基础设施建设。持续加强重要战略发展区和重点领域基础设施用地保障，推动铁路、港口、市政道路、轨道交通、应急保障设施等基础设施建设，优先保障长三角一体化示范区基础设施建设，强化设施沿线地面沉降风险隐患识别与预警，服务区域协调发展。系统化推进海绵城市建设，推进海绵型地块和海绵型市政设施建设。

  2.保障“平急两用”公共设施用地。做好规划研究和选址布局，切实满足“平急两用”公共基础设施用地需求，引导和鼓励市场主体积极参与“平急两用”设施建设和利用。

  3.夯实资源环境保障根基。开展1:5万区域地质调查、“大零号湾”等重点区域1:1万工程地质调查，实施海岸带重点区域专项地质调查，开展“V”形海岸带、郊野地区地表基质调查，开展全市地下水、海砂和中深层地热资源调查，系统查明地质资源禀赋底数。

  4.加强城市地质安全风险防控。聚焦地质灾害和不良地质体，全面排查城市地质安全隐患；提升地质环境监测网自动化和智能化水平，加强地质灾害监测网建设及预警能力建设；优化地面沉降分区管控、开展地下水精准回灌、防控工程降水诱发不均匀沉降，精准防控地面沉降；加强重大工程引发地质风险防控，推进突发性地质灾害风险“点+区”双控，因地制宜开展地质灾害工程治理，动态更新地质安全风险“一张图”。攻关地质灾害链、地质安全风险防控和智能监测预警等关键机理技术。推进地质资料数字化及实物数据库建设，加快智慧地质建设。

  （九）激发郊野地区新活力的资源动能

  1.推进生态复合空间综合整治行动。聚焦生态复合空间整体开展郊野单元控制性详细规划编制，系统性谋划功能定位、规划目标、空间布局、实施时序。编制生态复合空间综合整治实施方案，统筹湿地空间营造、绿化造林、土方综合利用等各项建设任务。健全政策体系，围绕空间统筹、复合利用、减量盘活、资金平衡等内容，研究制定实施政策，构建高效协同的空间治理制度体系。

  2.塑造“沪派江南”特色村落风貌格局。全面推进“沪派江南”特色村落风貌保护传承工作，推动农文商旅体展深度融合，以“沪派江南”塑特色、以宜居宜业和美乡村强基础，探索形成超大城市推动乡村全面振兴和城乡融合发展的新路径。打造“沪派江南”特色村落，形成20个左右特色村落风貌保护传承样本，提炼总结特色村落风貌保护传承营造法式、工作指南和技术路径；深化以市级土地整治资金为支撑、其他条线资金协同投入的资金保障机制，完善乡村版“三师”联创陪伴式服务机制；持续开展六业融合田野调查等“沪派江南”系列价值转化行动，依托量子城市垂类应用发挥“沪派江南”品牌集聚辐射效应。

  3.深化全市域土地综合整治。以全域土地综合整治为实施协同平台，构建战略集成、行动协同、流程简化的全市域土地综合整治政策机制，不断推进空间布局和结构优化，促进市域统筹、城乡融合和乡村全面振兴。完成“2+8”全域土地综合整治试点建设任务，探索资源导向型开发ROD模式，创新社会资本参与机制；聚焦“沪派江南”营造单元、生态复合单元、宜居宜业和美乡村片区、现代设施农业片区等重点实施区域，有序开展新一轮全域土地综合整治项目谋划实施。推进长江重点生态区上海黄浦江流域山水林田湖草沙一体化保护和修复工程项目实施。

  四、推进资源资产高效能管理，提高空间治理能力

  （十）健全自然资源资产权益管理制度

  1.健全自然资源资产清查和统计核算制度。融合运用自然资源调查、监测、登记、等级价体系等成果，建立清查成果年度更新机制，查清实物量、核算价值量，探索生态价值核算，理清使用权状况，支撑全市自然资源资产“一张图”动态更新。加强清查成果分析应用，完善负债表和专项报告编制制度。探索开展自然资本核算。

  2.探索自然资源资产配置方案编制和整体储备。结合“十五五”重点建设区域划定自然资源资产整备片区，探索建立市级资产配置方案、区级实施计划、区域配置论证、地块供应方案的四级自然资源资产配置体系，引导自然资源资产优化配置。探索建立自然资源资产统一收储制度，组建自然资源基础运营平台公司，健全各类资源资产的统筹运营管理模式，支持资产集中整体收储和片区整备。

  3.优化完善自然资源资产配置和收益管理。完善国有农用地、海域海岛、地下空间等自然资源权利体系，探索单独设立深层地下空间建设用地使用权。依托自然资源资产配置方案，探索跨区域、跨类型、跨权属的自然资源资产组合供应模式，通过强化设权赋能、整体评估和配置规则，服务城乡融合发展。探索建设本市自然资源资产统一交易平台和统一的收益管理制度，健全全民所有自然资源资产收益成本核算制度。

  4.强化自然资源资产管理和监督考核。制定全民所有自然资源资产所有权资源清单管理办法，编制所有权资源清单，明确主体、对象、权利义务责任等。统筹开展自然资源资产管理责任考核，探索对自然资源资产履职主体的考核评价，建立考核评价指标体系，探索国有自然资源资产损害赔偿实施路径。

  5.推动商业不动产REITs市场高质量、可持续发展。建立健全工商业项目用地使用权续期制度，出台相关政策文件。灵活适应REITs项目续期土地年限需求，降低企业续期成本和发行成本，支持和服务REITs项目上市发行，保障土地剩余年限较短商业不动产资产估值的公允性，提升资产盘活效率，建立长期土地价格和金融风险管理制度。

  （十一）推动不动产确权登记管理完善

  1.提升不动产登记服务能级。持续提升不动产登记审核的标准化与规范化，进一步推广交地即交证、竣工即交证、交房即交证，积极探索并稳步推进不动产信托登记等新型不动产登记业务。加强全覆盖的地籍管理，深化“全程网办”“跨省通办”，进一步推进“互联网+不动产登记”。优化不动产登记查询与投诉机制。严格落实统一登记制度和业务规范，持续推进解决历史遗留确权登记问题。

  2.探索三维产权不动产单元登记模式。以构建三维智能产权体为核心，打造国际领先的城市空间治理数字化基础设施。建立高精度三维空间权利底座，为城市精细化管理、现代产权交易体系构建、智慧空间规划实施等提供精准的产权数据支撑。

  （十二）创新土地资源全周期数智化管理模式

  1.构建领域全覆盖的自然资源语料库和米料。建立面向自然资源领域的知识点分类分级体系，构建涵盖学科理论、政策法规、技术标准、案例实践等多专业融合知识库，制定语料库建设导则，生产行业基础语料，建立城市空间米料动态更新机制。

  2.研发赋能全业务流程的自然资源垂类大模型。构建“大网络+大数据+大模型+大算力”技术支撑体系，以“云宇星空”大模型为基础，研发土地业务垂类模型，打造空间资产估值“数资”模型、国土空间综合评价“指数”模型、城市空间要素智能监测“鹰眼”模型，持续优化多场景模拟推演与仿真决策能力。

  3.推进服务土地全生命周期的智能场景应用。运用垂类大模型空间理解与计算能力，构建空间数据融合理解、规划实施差异判断、现状评估分析预警等典型应用场景，聚焦“数字房本”“优储精供”“选地置业”“数智控沉”等场景，推动虚实空间实时分析与智能交互，驱动规划资源管理智能化升级。

  五、完善规划实施保障措施

  健全土地管理法规政策体系，推进上海市国土空间规划条例立法和上海市城市更新条例、上海市土地储备办法等的修订，制定自然资源资产运营、产业用地管理、自然资源组合供应等政策文件。完善土地管理技术规范标准，围绕用地分类、低效用地识别、三维地籍、土地价值评估、自然资源资产管理等重点领域完善标准规范，提高管理的科学化、规范化水平。建立规划实施动态监测与评估机制，重点监测规划目标实现、土地资源利用状况和要素配置效率效益等方面情况，加强对土地资源“规储供用”各个关键环节执行情况的跟踪与评估，健全土地资源全周期价值管理制度。强化规划实施资金保障，用好地方政府专项债券资金，加强土地储备、低效用地再开发等专项资金支持；健全存量盘活多元投融资模式，加强土地全周期资金监管。推动节约集约用地凝聚共识，通过推广典型经验、宣传优秀案例，营造全社会节约集约用地氛围，形成可复制、可推广的经验做法，为全国提供“上海方案”。

  附图：城市空间功能结构规划图

  附图

城市空间功能结构规划图